Hajauttaminen ja demokratisointi samalla kun uudistetaan Euroopan taloushallintoa;
(käännös Social Europe verkkolehden artikkelista 9.5. 2021)
Vivien Schmidt 9. toukokuuta 2021 @vivienaschmidt
Euroopan tulevaisuuskonferenssissa on käsiteltävä sitä, miten EU: n hallinto voidaan sovittaa legitimiteettikriisin lopettamiseksi.
Konferenssi Euroopan tulevaisuudesta, eurooppalaisesta hallintotavasta
Vivien A Schmidt:
Covid-19-pandemia on ollut eräänlainen herätyssoitto Euroopan unionille. EU tunnusti lopulta, että euroalueen talouspolitiikka, jota se oli harjoittanut 1990-luvulta lähtien - vahvistettu euroalueen kriisin alkaessa vuonna 2010 -, oli vahingollinen kansalaistensa ja planeetan hyvinvoinnille.
Vakaus- ja kasvusopimuksen ('Sääntely sääntöjen mukaan ja numeroiden mukaan') pakkomielle keskittyä matalaan alijäämään ja velkoihin tarkoitti sitä, että EU ei ollut onnistunut investoimaan tulevaisuuteensa. Tällaiset säännöt ja numerot varmistivat, että ne, joilla ei ole "finanssipoliittista tilaa" (lue Etelä-Eurooppa), eivät pysty investoimaan, kun taas finanssipolitiikkaa käyttämättömät (Pohjois-Eurooppa) eivät halua. EU:n euroalueen hallinto aiheutti "legitimiteettikriisin", jossa menettelysääntöjen kaksinkertaistaminen johti huonoon taloudelliseen suorituskykyyn ja yhä myrkyllisempään politiikkaan.
Uusi alku
Pandemian aiheuttama siirtyminen seuraavan sukupolven EU:hun lupaa investoida vihreään siirtymään ja digitaaliseen muutokseen samalla kun puututaan sosiaaliseen eriarvoisuuteen. Sopeutumiskyky ja elvytysrahasto (RRF) eniten apua tarvitseville maille on uusi alku euroalueen talouspolitiikassa ja hallinnossa. Politiikkoja on kuitenkin vahvistettava uusilla välineillä EU:n laajuisen kestävän kehityksen edistämiseksi, kun taas hallinto on hajautettava ja demokratisoitava.
Näitä välineitä varten EU:n on rakennettava seuraavan sukupolven EU:ta - tehden siitä pysyvä ja paljon suurempi - samalla kun Euroopan keskuspankille (EKP) annetaan valtuudet tehdä enemmän työllisyyttä ja vihreämpää taloutta koskevien toissijaisten tavoitteidensa merkeissä. Hallinnointia varten euroalueen on kehitettävä demokraattisempi prosessi, jossa on joustavat suuntaviivat sekä makrotalous- ja teollisuuspolitiikkaa koskeva vuoropuhelu, jotka mahdollistavat työmarkkinaosapuolten ja kansalaisten osallistumisen parlamenttiensa edustajien kanssa. Jotta tällainen hajautettu ja demokratisoitu euroalueen hallinto voidaan toteuttaa, meidän on kuitenkin harkittava myös institutionaalisia järjestelyjä.
On monia uusia ideoita siitä, mitä EKP voisi tehdä EU: n taloudellisten näkymien parantamiseksi sen roolin avulla rahapolitiikassa ja makrotaloudellisessa koordinoinnissa. Pandemian aikana se on jo mennyt hyvin pitkälle pandemian hätäostohankkeensa kautta, mutta monet muut aloitteet ovat mahdollisia - useimmat niistä n keskustelussa, mutta joista yhtään ei ole vielä otettu käyttöön. Ennen kaikkea EKP: n olisi siirryttävä lähes yksinomaisesta keskittymisestä peruskirjassaan asetettuihin ensisijaisiin tavoitteisiin toissijaisiin tavoitteisiin.
Tämä voi tarkoittaa sitä, että pankki asettaa itselleen tavoitteen täystyöllisyydestä samalla tasolla kuin inflaation torjunnassa; "neutraalin" joukkovelkakirjojen oston lopettaminen (tarkoittaen saastuttavan teollisuuden joukkovelkakirjojen ostamisen lopettamista); luomalla ympäristöystävällisiä joukkovelkakirjoja tai jopa tarjoamalla "helikopterirahoja" suoran tuen tarpeessa oleville kotitalouksille. Lopuksi, olisi erittäin hyödyllistä luoda EU: n turvallinen omaisuuspohja ja ratkaista samalla valtionvelan ylitysongelma (koska velkojen uudelleenjärjestely maittain ei ole mahdollista) siten, että Euroopan vakausmekanismi ostaa osan EKP: n hallussa olevista valtion joukkovelkakirjoista. .
Vastuullisuus ja avoimuus
Tärkeää on, että tällaisia toimia tehdessään EKP hyötyisi vastuunsa ja avoimuutensa parantamisesta samalla kun prosessia demokratisoidaan. Vastuu Euroopan parlamentille voisi olla suurempi esimerkiksi toimielinten välisen vuoropuhelun muodollisten vaatimusten avulla.
EU:n makrotalouden hallinnosta voisi olla myös tilaa demokraattisemmalle mielipiteenvaihdolle ja keskustelulle. Kutsutaan sitä "suureksi makrotaloudelliseksi vuoropuheluksi", jossa järjestetään vuosittainen konferenssi, jossa hahmotellaan tulevan vuoden suuret talousstrategiat ja luodaan tilaa vuoropuhelulle EKP: n ja muiden toimijoiden - sekä Euroopan Parlamentin että myös Euroopan komission ja neuvoston - välillä sekä pääoman, työvoiman ja kansalaisyhteiskunnan edustajien kanssa kaikkialta Euroopasta.
Luonnollisesti EKP säilyttäisi peruskirjaan perustuvan itsenäisyytensä sopivimpana pitämänsä politiikkojen harjoittamiseksi, mutta ainakin pystyy laillistamaan kaikki rohkeammat toimet viittaamalla Suuren makrotaloudellisen vuoropuhelun kautta tarjottuihin "poliittisiin ohjeisiin". Tällainen prosessi antaisi epäilemättä oikeutuksen kansallisille keskuspankeille, jotka toimisivat kansallisen politiikan puitteissa ja vapauttamallaa EKP EU: n tason toimintoihin
Sijoitusrahastot
Seuraavan sukupolven EU: ta ja RRF: ää on vahvistettava pysyvän, EU: n tason järjestelyn avulla, joka voisi tarjota sijoitusrahastoja kaikille jäsenvaltioille säännöllisesti. Ajattele sitä EU:n sijoitusrahastona, joka muistuttaa kansallisia valtion varoja.
Se antaisi velkaa globaaleilla markkinoilla sijoittamaan jäsenvaltioille myönnettävillä avustuksilla - koulutukseen, tulotukeen, talouden vihreyttämiseen ja ihmisten digitaaliseen yhdistämiseen sekä suuriin fyysisiin infrastruktuurihankkeisiin. Se voisi myös investoida EU: n tason rajat ylittäviin pyrkimyksiin sekä uudelleenjakelutarkoituksiin useiden innovatiivisten EU-rahastojen kautta, mukaan lukien työttömyys- ja jälleenvakuutusrahasto , pakolaisten kotouttamisrahasto (maille, jotka ottavat vastaan enemmän turvapaikanhakijoita) , EU: n rahasto oikeudenmukaiselle liikkuvuudelle (joka keskittyy "aivovuotoon") tai jopa köyhyyden lievittämiseen tarkoitettu rahasto - vaikka tällaisiin aloitteisiin voitaisiin sen sijaan tarjota muita EU: n talousarvion "omia varoja".
Seuraava kysymys olisi, kuinka varmistaa jälkimmäisen onnistuminen. Eurooppalainen ohjausjakso on ihanteellinen väline valvontaa ja apua varten, mutta vain jos ajattelemme uudelleen sen tarkoitusta ja sääntöjä. Euroalueen rajoittavat alijäämä- ja velkasäännöt, joita vahvistettiin euroalueen kriisin aikana, eivät selvästikään toimineet, ja niitä on joka tapauksessa muutettava vastaamaan uusia olosuhteita ja tavoitteita.
Sääntöjen ja lukujen yksinkertaisen mukauttamisen sijaan ne olisi pysyvästi keskeytettävä - ja korvattava esimerkiksi "finanssiperiaatteilla" kestävyyden arvioimiseksi asiayhteydessä. Jos tämä ei olisi mahdollista, olisi kehitettävä paljon joustavampi sääntöjen joukko, joka keskittyy vastasykliseen talouspolitiikkaan ja jossa on tarkemmat arviot siitä, mihin yksittäiset jäsenvaltiot sijoittuvat suhdannevaiheessa suhteessa alijäämiin ja velkoihin, sekä arviot kasvunäkymistä ja näkymät sijoitustavoitteiden saavuttamiseksi.
Avainsanana joustavuus
Joustavuuden on oltava avainsana - ja kestävän, oikeudenmukaisen kasvun on oltava tavoite. Ajattele Italiaa, jolla on ollut ensisijainen ylijäämä kaikki nämä vuodet, mutta koska se on joutunut rahoittamaan 1980-luvulta peräisin olevan velkansa, se ei ole kyennyt investoimaan kasvua edistäville alueille. Sen on todellakin pitänyt sen sijaan jatkaa leikkauspolitiikkaa - suureksi vahingoksi velan maksamisen ja pandemiaan vastaamisen kannalta.
Julkisia (teollisia ja sosiaalisia) investointeja, joiden katsotaan hyötyvän seuraavalle sukupolvelle, ei pidä laskea alijäämiin tai velkoihin ("kultainen sääntö"). Itse asiassa tässä erittäin alhaisen korkotason ympäristössä, jossa EKP harjoittaa laajaa "määrällistä keventämistä", julkinen velka voidaan jättää huomioimatta, jos se on kestävää (kuten silloin, kun hallitus voi lainata korkoja alhaisemmalla korolla kuin kotimaisen bruttokansantuotteen keskimääräinen kasvu). Muussa tapauksessa veroja voidaan nostaa .
Yksi viime vuosikymmenen opetuksista on se, että säästöillä ei voi päästä eroon julkisesta velasta - ainoa tapa on kasvu. Tässä mielessä toisen aloitteen pitäisi olla velkajarrun poistaminen kansallisesta perustuslaista tai toimintaohjelmista (Suomessa tästä käytetään nimitystä kehysbudjetointi). Tämä oli merkittävä este investoinneille jopa maissa, joissa julkisen talouden liikkumavaraa olisi olemassa.
Otetaan esimerkiksi Saksan Liittotasavalta, jossa osavaltiot vastaavat yliopistokoulutuksesta ja paikalliset viranomaiset paikallisista infrastruktuureista. Lainsäädäntö (perustuslaki) rajoittaa uusia investointeja köyhemmille (ja siten jo enemmän velkaantuneille) osavaltioille ja paikkakunnille, mikä lisäsi eriarvoisuutta liittovaltion yksiköiden välillä ja samalla hidasti kasvupotentiaalia.
Upea arkkitehtuuri
Myös eurooppalaisen ohjausjakson (European Semester) menettelyt on kuviteltava uudelleen. Ohjausjakso tarjoaa hämmästyttävän arkkitehtuurin koordinoinnille, mutta mitä tarkoitusta varten? Euroalueen kriisin alkaessa vuonna 2010 se muutettiin pehmeän lain mukaisesta koordinointimekanismista (joka muistuttaa 'avointa koordinointimenetelmää') ylhäältä alaspäin rangaistavaksi valvontajärjestelmäksi - vaikkakin vuodesta 2013 lähtien sovellettiin yhä joustavammin paremman suorituskyvyn varmistamiseksi.
Tänään, pandemian antamien haasteiden valossa, komission tehtävä on muuttunut, jättäen suurelta osin taakanvalvojan ja sitten euroalueen kriisinvalvojan roolin tullakseen uusien teollisuuspoliittisten aloitteiden edistäjiksi kansallisten sietokyky- ja elvytyssuunnitelmien (NRRP) kautta. Nämä ovat paljon enemmän jäsenvaltioiden hallitusten harjoituksia alhaalta ylöspäin, kun taas komissio valvoo edelleen ja antaa suosituksia uudistuksiksi. Talouskomissaari Paolo Gentiloni ja kabinettipäällikkö Marco Buti kuvasivat tätä Harvardin yleisölle viime kuussa siirtymänä "erotuomarista" investointien mahdollistajaksi.
Kysymys on sitten mikä on paras tapa harjoittaa koordinoivaa valvontaa samalla kun hajautetaan ja demokratisoidaan prosessia? Yleisen suuren strategian saavuttamiseksi - todellakin, Euroopan "strategisen autonomian rakentamiseksi " - olisi ihanteellinen uusi teollisuuspoliittinen vuoropuhelu kaikkien sidosryhmien kanssa (vaikka se voisi olla myös osa suurta makrotaloudellista vuoropuhelua) asettaa yleiset tehtävät ja tavoitteet, esimerkiksi vihreämmille investoinneille ja sosiaalisen eriarvoisuuden torjumiselle.
Yhtä tärkeää olisi kuitenkin hajauttaa kansallisten uudistusohjelmien suunnitteluprosessi alueelliselle ja paikalliselle tasolle samalla kun se demokratisoidaan menettelyllisesti ottamalla mukaan työmarkkinaosapuolet ja kansalaisyhteiskunnan toimijat sekä poliittisesti ottamalla mukaan parlamenttien edustajat. Tässä yhteydessä jäsenvaltioiden finanssipolitiikasta vastaavat hallitukset ja kilpailukykyneuvostot olisi muutettava teollisuuspoliittisen neuvonnan lähteiksi.
Vaikka kansallisten hallitusten tulisi viedä suunnitelmansa kansallisten parlamenttiensa hyväksyttäväksi, EU:n tulisi ottaa parlamentti mukaan paljon enemmän talouspolitiikan EU-ohjausjakson eri vaiheisiin (erityisesti RRF: n uudelleenjaon vuoksi). Ohjausjakso itsessään on liitettävä täysin sosiaaliseen vuoropuheluun Euroopan sosiaalisten oikeuksien pilarin yhteydessä.
Kaiken tämän uuden EU-tason investointikyvyn lisäksi - paitsi RRF: n lisäksi myös SURE: n, pandemian aikaan käyttöön otetun työllisyyden tukivälineen ja muiden mahdollisten rahastojen kanssa - EU tarvitsee epäilemättä keskitetympää laitosta hallinnoida varoja. Tätä varten korkea finanssivalvonta olisi toinen idea - jonka Ranskan presidentti Emmanuel Macron esitti muutama vuosi sitten.
Kompastuskivet
EU: lla on kuitenkin monia mahdollisia esteitä ja kompastuskiviä tällaisten ideoiden toteuttamisessa. Poliittiset erimielisyydet pysyvät Eurooppa-neuvostossa - muistakaa kuinka "säästäväiset neljä plus" vaativat RRF: n olevan väliaikaisia ja vastustivat avustuksia ylipäätään. Jos korkosijoitusrahasto ei tuota kasvua tai jos ylimääräisiä investointeja ei käytetä viisaasti tärkeimmissä kohdemaissa (Italia ja Espanja), innostus heikkenee ja pysyvän rahaston todennäköisyys vähenee. Lisäksi, jos Keski- ja Itä-Euroopassa ilmenee siihen liittyviä oikeusvaltiokysymyksiä ja rahat menevät laittomien hallitusten johtajien huijauksiin (erityisesti Unkarissa ja Puolassa), huoli varojen käytöstä kasvaa.
Lisäksi säästöhaukat ovat todennäköisesti palanneet - varsinkin kun pandemia on ohi ja asiat palaavat jonkinlaisiin (uusiin) normaaleihin. Jos finanssipoliittisia sääntöjä ei muuteta tai ainakin lievennetä, vakaus- ja kasvusopimuksen pakolausekkeesta poistumisella on vahingollisia seurauksia niille maille, jotka tarvitsevat vielä aikaa kasvattaakseen alijäämänsä ja velkansa. Austeristeilla on muodolliset oikeudelliset perusteet viedä komissio oikeuteen ilman peruskirjojen muutoksia - ja juuri tästä syystä. Ja voimme olla varmoja siitä, että konservatiiviset saksalaiset taloustieteilijät ja muut menevät jälleen suoraan Saksan perustuslakituomioistuimeen ja vaativat tiukempaa täytäntöönpanoa.
Tämä on yhä suuri ongelma, koska rajoittavat säännöt ja numerot on kirjattu perussopimuksiin ja lainsäädäntöön niin monissa eri paikoissa: finanssipoliittisessa sopimuksessa velkajarru otettiin käyttöön kansallisissa perustuslaeissa, kun taas ”sic-pack” ja ”two-pack” koottiin yhdeksi kokoelmaksi, koskien paitsi alijäämää ja velkaa koskevia lukuja myös sovellettavia seuraamuksia. Ja miten sopimuksia voidaan muuttaa, jos edes yksi jäsenvaltio vastustaa yksimielisyyttä? Tämä voi asettaa melkein ylittämättömiä esteitä, ellei passerelle- lauseketta (komentokeskus) voida käyttää - mutta asiasta riippuen myös tämä vaatii yksimielisyyttä neuvoston tapauksessa ja ehdottoman enemmistön parlamentissa.
Tarkistaminen vaaditaan
Jotta EU: n hallintotapa olisi todella toimiva, hallitustenvälisen päätöksenteon yksimielisyyttä koskeva sääntö on hylättävä, ja se on korvattava "perustuslakisopimuksilla", joita voidaan muuttaa kahden kolmasosan tai kolmen neljäsosan enemmistöllä. Samaan aikaan monista perussopimuksiin perustuvista laeista tulisi tulla tavallista lainsäädäntöä, jota voidaan muuttaa yksinkertaisella enemmistöllä yhteispäätösmenettelyllä.
Esimerkiksi, vaikka Lissabonin sopimus pysyisi epäilemättä perustuslaillisena sopimuksena, jota voidaan kuitenkin muuttaa kahden kolmasosan tai neljän viidesosan enemmistöllä, euroalueen eri sopimuksista tulisi tulla tavallista lainsäädäntöä. Tällöin ne olisivat avoimia muutoksille poliittisten keskustelujen ja kompromissien avulla ja yhteispäätösmenettelyn alaisena - mikä kaikki lisäisi EU: n demokraattista legitiimiyttä.
Lisäksi EU:n poliittisissa yhteisöissä on sallittava suurempi erilaistuminen. Euroalueelle tämä merkitsisi esimerkiksi sitä, että jos jotkut jäsenet pidättävät omat äänensä EU: n talousarviosta äänestettäessä, tarkoittaa se sitä että edustajansa äänestävät ainoana talousarviosta ja sen käytöstä - vaikka kaikki voisivat keskustella siitä. Joten ei olisi erillistä euroalueen parlamenttia, vaan erillinen äänestys syvemmän budjettiliiton jäsenille.
EU: n keskeisissä sitoumuksissa oikeusvaltioon ja demokraattisiin periaatteisiin, jotka takaavat vapaat ja oikeudenmukaiset vaalit, oikeuslaitoksen riippumattomuuden ja lehdistönvapauden, ei kuitenkaan voida tehdä eroa. Ja edustavia instituutioita on vahvistettava. Tällä hetkellä EU palvelee populistien tarkoitusta tyhjentämällä tällaiset kansalliset instituutiot, mikä antaa populisteille mahdollisuuden väittää olevansa "kansan" todellisia edustajia vastaten heidän ilmaisemaansa huoleen.
Tämän muuttamiseksi EU: n on tehtävä enemmän kansalaisten edustuksen ja osallistumisen vahvistamiseksi. Erityisesti euroalueelle tämä vaatii ainakin Euroopan parlamentin suurempaa osallistumista päätöksentekoon palaamalla yhteisömenetelmään sekä lisäämällä eurooppalaisen ohjausjakson hallinnon hajauttamista ja demokratisointia. Lisäksi euroalueen sopimusten muuttaminen tavalliseksi lainsäädännöksi auttaisi pääsemään umpikujasta lainsäädännön muuttamisessa ja saisi niistä aikaan poliittista keskustelua.
Mutta Euroopan Parlamentin olisi myös löydettävä lisää tapoja tuoda kansalliset parlamentit EU:n tason päätöksentekoon. Ja koko EU:n on suunniteltava uudet keinot kannustaa kansalaisten osallistumista.
___
Tietoja Vivien Schmidtistä
Vivien A Schmidt on Jean Monnet'n Euroopan integraation professori Bostonin yliopiston Pardee-koulussa ja kunniaprofessori Rooman LUISS Guido Carli -yliopistossa. Hänen viimeisin kirja on Euroopan legitiimiyden kriisi: sääntöjen hallinta ja numeroiden hallitseminen euroalueella (Oxford University Press).
